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关于土地征收“成片开发”标准的几点意见

——访北京仲裁委仲裁员、中国土地学会土地法学分会副主任委员 中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长岳晓武
时间:2020-06-23 10:33:00  来源:今日国土  作者:苏树芳

  新《土地管理法》在改革土地征收制度方面做出了一些较大突破,但“成片开发”这一规定仍然遗留了不少待解的问题。因土地征收“成片开发”标准直接关系到土地征收制度改革推进的步伐,关系到广大农民群众重大切身利益,关系到经济社会的统筹发展,为了确保土地征收“成片开发”标准更加科学、更加具有可操作性,自然资源部6月5日发布《关于公开征集土地征收“成片开发”标准意见建议的公告》,决定自6月5日至7月5日向社会公开征集土地征收“成片开发”标准的意见建议。

  为落实《土地管理法》的规定,围绕如何制定土地征收“成片开发”标准?如何理解土地征收范围?其公共利益体现在哪里?伴随这些问题本刊记者走访了北京仲裁委仲裁员、中国土地学会土地法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长岳晓武
 


北京仲裁委仲裁员、中国土地学会土地法学分会副主任委员 中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长岳晓武
 

  今年1月1日开始施行的新《土地管理法》第四十五条规定,为了公共利益的需要,“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”可以依法征收土地。同时明确,“成片开发”应当符合“国务院自然资源主管部门规定的标准”。

  在这个“标准”目前尚且不清不明上,围绕如何制定土地征收“成片开发”标准,自然资源部先后两轮征求40余位专家和数百个地方政府的意见,对土地征收“成片开发”涉及的有关问题进行研究,但在一些重大问题上仍存在分歧。岳老师关于地征收“成片开发”标准发表了几点意见。
 

  如何理解土地征收范围?——为了公共利益的需要
 


 

  如何界定?界定“为公共利益需要”,应当从“实体目录列举+程序认定”两个层面推进。一是将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举;二是建立 “为了公共利益需要”认定的法律程序。
 


 

  新法第45条列举了为公共利益需要可实施征地的6种情形,其中第五种情形提到“成片开发”。

  理解土地征收的范围,争议主要集中在“成片开发”标准如何确定,体现两种截然不同的观点:一是严格成片开发的公益性,效率服从公平,要严格限定范围;二是要考虑征收和城市建设的必要效率,不宜过于严格,不宜与之前差别太大,往往从面积上限定。

  按第一种观点过于强调公益性,很少有符合“成片开发”标准的,可能使得征地和城市建设难以进行;第二种观点又过于宽松,几乎与之前的批次用地没有差异,体现不出征地制度改革和缩小征地范围的进展。

  土地征收“成片开发”标准同样应当符合“为了公共利益需要”这一条件。制订“成片开发”标准必须综合考虑社会、经济和法律,一是要兼顾公平与效率、理论与实践、理想与现实、方向与进展,考虑标准的可能性、可操作性、可实施性,围绕“为了公共利益需要”,实事求是,有所推进、有所进步;二是制订标准,同样要兼顾实体与程序,一方面从实体上列举“成片开发”的条件和标准,同时建立是否符合“成片开发”标准的认定程序和机制,这也是现代行政发展趋势,对行政裁量的约束,不只局限于实体规定,更强调依靠正当的行政程序约束,规范行政权。

  “成片开发”标准应该从三方面理解:

  一、符合以下条件的用地,属于《土地管理法》第45条所称的“成片开发”建设用地:

  1.在国土空间总体规划确定的城镇建设用地范围内;

  2.按照国土空间详细规划,区片内需要统一开发建设的公共管理与公共设施用地、公共交通用地等面积占片区总用地面积比例超过百分之二十五的;

  3.统一开发的片区面积达到一定规模,县级城市原则上不低于7公顷,地级城市原则上不低于15公顷,省会城市、计划单列市和直辖市原则上不低于25公顷;

  4.多数被征地的农村集体经济组织成员接受;

  5.统一开发有利于土地集约节约利用和城市发展。

  二、对于明显符合上述条件的开发用地,以及被征地范围内集体经济组织成员三分之二以上要求实施成片开发建设的,可以认定符合“成片开发”标准。

  三、对于不能直接判定是否符合上述一、二标准的开发用地,可以由城市政府组织听证进行认定。

  经听证,认定符合公共利益需要的,也可视为符合“成片开发”标准。

责任编辑:梁晓勇
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