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傅智:关于集体经营性建设用地入市的几点思考

时间:2020-05-19 08:43:58  来源:今日国土  作者:苏树芳

  就基层而言,土地仍然是拉动本地经济发展的一个重要因素,产业发展、项目落地等都是重点之重,经济发展与生态保护必须兼顾,这也会让基层政府或多或少感到一些压力,如何在既定法规政策体系的框架内,提升集体经营性建设用地的价值,通过途径和办法来缓解基层用地所面临的实际问题,本刊记者通过傅智老师关于集体经营性建设用地入市的核心要点进行了梳理与思考。
 

  自新《土地管理法》于年初实施以来,集体经营性建设用地入市放开已有四个多月了,现实却并未出现预期般的热闹场景。细细思量,确有原因:一则可能受疫情及其他客观因素影响,配套政策制订颁发及宣传等相关活动也相应予以顺延,基层政府及职能部门尤其是乡镇、街道办事处、村组及村民对此的理解还不是特别精准,比如流转条件之一的“依法登记”,在前期实务中就出现过不同的意见观点,如有的认为这里的“登记”应是集体建设用地所有权的登记,但在实际操作层面只有集体土地所有权的登记,并无所谓集体建设用地所有权的登记,所以感觉没法往下走了;有的则认为只要集体土地所有权已经登记,其所涉地块被规划确定为工业、商业等经营性用途,即可在其上设立集体经营性建设用地使用权,能够启动后续入市的程序。再比如有的直接将存量集体经营性建设用地等同于乡镇企业建设用地理解,觉得所辖乡镇现有尚存的使用集体土地的乡镇企业数量屈指可数或基本消失,与入市与否没多大关联等。二则集体经营性建设用地入市必然会涉及相应市场机制,而产权明晰是市场交易的基本前提。从目前来看,集体经营性建设用地仍然存在权属关系不够明晰等问题,被寄以厚望且正在各地有效推进的农村宅基地及集体建设用地房地一体确权登记颁证的大部分工作才刚完成政府采购程序,最终形成的成果可能需要到今年年底才能提交省级验收。三则是此次立法修改回避了集体经营性建设用地入市土地增值收益分配,加之可能对其入市是否会影响地方政府财政收入心存顾虑,尤其在当前经济下行压力加大以及财政增收困难的情况下,部分基层政府动力相对略显不足。加之其入市本身也是一个循序渐进的过程,需要遵循一定的程序和要求,在实施细则和具体操作办法没有同步实施之前,基层多持关注或观望状态。

  为此,要全面理解集体经营性建设用地入市这样一项改革举措,需要厘清三个问题。一是谁来入市出让,二是哪些可以入市,三是如何引导规范

  谁来入市出让?对于出让主体的确定有几种说法,有的说是集体经济组织,有的说为农民集体,也有的说是村委会,还有的说是土地股份合作社、土地专营公司等法人组织等。根据《物权法》的规定,农村集体资产产权的所有权主体是“本集体成员集体”,因“集体”本身存在主体虚位的问题,可由本集体经济组织作为代行出让主体。此观点亦为2019年国家颁发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》重申,即:依法落实农村集体经济组织特别法人地位,明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权,增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力,农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。

  同时法律规定,集体建设用地的所有权存在三种情形,乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有。以村一级为例,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。由此可见,虽然村集体经济组织和村民委员会属于两个不同的独立组织,但职能存在交叉重叠。从实践上看,不论是否成立了村集体经济组织,其功能均相对虚化、弱化,往往由村民委员会代行了村集体经济组织的职能。而承担“公共管理职能”的村民委员会,在《民法总则》及上述意见明确了集体经济组织的特别法人地位后,不宜再作为集体经营性建设用地使用权的出让主体。因此,应当进一步加强和完善集体经济组织的地位与作用,赋予其和其他经济组织同等的权利,由本集体经济组织作为代行出让主体来具体实施集体经营性建设用地的相关出让工作,并在程序和实体上保障集体经营性建设用地流转的决策权和否决流转的撤销权,以最大程度地维护集体和农民的权益。

  哪些可以入市?首先,2018年12月《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》中谈到:“部分试点地区建议,允许在符合规划和用途管制的前提下,新增集体建设用地也可以入市。”这表明将增量集体经营性建设用地纳入入市流转范围是实践所需。经查证相关资料,可入市土地范围在试点前期的顶层设计时曾有过反复讨论,后来法律正式修订时坚持了符合土地利用总体规划和城乡规划、工矿仓储、商服等经营性建设用地(不支持房地产开发用地直接入市)等两项条件,不再将入市限定在存量建设用地内。这一方面是考虑到我国农村存量建设用地绝对数量并非预估的那么大,即便是通过就地利用、调整利用、整治利用等综合措施,也不一定就能完全满足乡村发展之需。同时增量建设用地入市,也并不会影响农村闲散低效用地的盘活,更不会对农村土地管理秩序造成冲击。其实《土地管理法》规定很全面,国有土地是要遵循这个条件,从这个角度来说国有土地和集体土地在入市的条件上,《土地管理法》的规定是一致的。

  其次,《土地管理法》第63条规定,“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地”符合入市流转条件,其并未限定为存量集体经营性建设用地。基于文义解释,《土地管理法》的规定理应包括增量集体经营性建设用地。不论是增量经营性建设用地,还是存量经营性建设用地,均为经营性建设用地,因此,增量土地入市不存在法理上的障碍,其合法性亦无须质疑。试想一下,在存量数量固定的情况下,如果将新增排除在入市流转范围之外,那入市流转将会陷入供给不足的困境。增量主要来源于农地转用及宅基地整理节余转用,其中农地转用事关国家粮食安全和新增建设用地指标分配,关涉重大且程序复杂。宅基地怎么纳入入市的途径,不是农民自己把自己家的地卖了入市,纳入入市的途径需要经过退出的途径,农民把他的宅基地退出给农村集体经济组织,然后对这些地进行整治和规划调整之后,纳入经营性建设范围,开展经营性建设用地入市。如作为全国33个农村土地制度改革试点县市、区之一的湖南浏阳,试点效果明显,比如不少整合退出的花炮企业原来就是使用的集体建设用地,采取了直接就地入市、调整到产业集中区入市、城中村地块整治后入市等三种形式,既进一步盘活了要素资源,也为项目建设提供更充足的土地。

  如何引导规范一是健全完善国土空间规划体系,加快配套法规政策修订。众所周知,《国土空间规划法》已经作为三类立法纳入“十三五”全国人大常委会立法规划,这部法律要在2025年之前完成。同时,市县以上各级国土空间规划编制工作将于2020年基本完成。《土地管理法》强调,经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。这样,集体经营性建设用地的入市流转不仅要符合“土地利用总体规划、城乡规划”,也要符合“国土空间规划”的要求。考虑到“多规合一”改革正在推进中 ,《土地管理法》未明确规定集体经营性建设用地的入市流转要符合国土空间规划,为改革预留了空间,在《土地管理法实施条例》等配套法规政策制定与修改中必然会对此有所体现。同时在《集体经营性建设用地使用权流转管理条例》等法规颁发之前,部里可以先出台《农村集体经营性建设用地流转管理办法》,以规范流转交易和管理行为,促进流转的有序进行。二是要建立健全城乡统一的经营性建设用地出让规则体系。不论土地所有权主体是农民集体或国家,只要在性质上属于建设用地,就应统一适用相同的出让法律制度规范。当然这里需要注意的是,集体经营性建设用地使用权出让的双方主体为农民集体与使用权人,政府的作用在于制定相关规则并确保其得以执行,当出让双方发生争议时,政府应为纠纷解决提供救济渠道和程序。三是建立农村集体经营性建设用地使用权流转市场,构造城乡统一的价格收益分配制度。建立有形交易市场,为农村集体经营性建设用地使用权供需双方提供一个交易平台,能够提供土地的村集体组织可以将供地信息在该市场予以登记,需要使用的用地单位、个人也可以在该市场予以登记。交易市场为各方提供挂牌、招投标、拍卖、协议等各类交易服务。同时在集体经营性建设用地入市后,对建设用地地价进行统一管理,在法律确认的基础上形成城乡统一的建设用地价格管控机制,通过集体经营性建设用地增值收益调节税收方式分享土地增值收益,科学合理确定收益分配比例设置及计算、使用方式、分配方式、分成比例等。
 

  【傅智简介

  傅智,湖南岳阳人,民盟盟员,公职律师,湖南省律师协会第一届房地产专业委员会委员,岳阳市律师协会公职律师委员会副主任委员,第八届岳阳市政协委员,现任岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局副局长。曾在原《中国地产市场》、原《中国国土资源报》发表文章四十多篇,所写的论文曾获民盟中央及原国土资源部、原湖南省国土资源厅优秀论文奖。

责任编辑:梁晓勇
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