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在习近平生态文明思想指引下——第30个全国土地日特别报道

节约集约:持续迭代的永恒主题
时间:2020-06-24 11:27:05  来源:中国自然资源报  作者:吴强华

  1986年6月25日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布我国首部专门调整土地关系的大法——《中华人民共和国土地管理法》。为纪念这个在新中国历史上意义深远的重要事件,1991年5月24日,国务院常务会议决定,从1991年起,把每年6月25日即《土地管理法》颁布日期确定为全国土地日。

  节约集约一直贯彻在中国的土地政策中。据统计,截至目前,在30个全国土地日宣传主题中,包含节约集约关键词的达12个;党的十八大以来的8个全国土地日宣传主题,包含节约集约关键词的多达6个。

  30年来,伴随自然资源主管部门职能、职责的调整,节约集约用地从理念、内涵到路径,不断升级迭代,成为自然资源部门履职尽职的永恒主题。

   理念迭代

  从数量节约到质量和效率提升

  1986年版《土地管理法》首次明确,国家建设和乡镇村建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地,可以利用劣地的,不得占用好地。“节约使用土地”的理念,首次以法律的形式加以固化。

  第一个全国土地日的宣传主题为:土地与国情。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国,这是我们的基本国情。基于这样的国情,提升用地效率和用地水平,是自然资源主管部门的重要职责和使命。

  1986年版《土地管理法》颁布以来,特别是1991年全国土地日设立以来,作为当时的自然资源主管部门之一,原国家土地管理局在履职尽责过程中,坚持践行节约集约理念,出台了《土地利用总体规划编制审批规定》《土地违法案件查处办法》等政策,以土地利用总体规划为引领、以土地执法为保障,确保节约集约理念落地生根。

  1998年,原国土资源部组建。彼时,随着经济的高速发展,建设用地需求大增,土地供需矛盾日益突出,用地理念从“节约使用土地”向“节约集约用地”转变。1998年6月25日,第8个全国土地日宣传主题为“土地与未来——集约用地,造福后代”。这是节约集约理念首次在全国土地日宣传主题中亮相。

  原国土资源部组建以来,国家层面,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》先后印发,节约集约理念得到进一步强化。部门层面,原国土资源部先后出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《节约集约利用土地规定》等政策,推动节约集约从理念走向实践。

  党的十八大以来,尤其是自然资源部组建以来,节约集约理念加速迭代。《节约集约利用土地规定》于2014年5月22日公布后,根据2019年7月16日自然资源部第2次部务会议《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》作出修正,把自然资源部组建以来在土地节约集约利用方面成功的实践做法上升为规章,其中一大亮点是将“增存挂钩”机制纳入规定。

  《节约集约利用土地规定》首次以部门规章形式,明确了节约集约用地的内涵——本规定所称节约集约利用土地,是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段,达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。

  “提高土地节约集约利用水平”也首次在新《土地管理法》中出现。同时,新《土地管理法》规定,国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先、绿色可持续发展,科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间,优化国土空间结构和布局,提升国土空间开发、保护的质量和效率。这一规定,将节约集约理念从土地利用规划延伸到国土空间规划,从着眼于提升用地水平的微观目标,转向服务生态文明和高质量发展的宏观目标。

  作为生态文明建设的主力军,自然资源部门坚持党中央精神、国家立场,立足部门“两统一”职责,围绕自然资源要素市场化配置、国土空间用途管制和生态保护修复等方面,贯彻落实节约集约理念,从更高维度充分显化节约集约理念对生态文明和高质量发展的服务效能。

  内涵迭代

  从面向土地到面向生命共同体

  生态文明建设和高质量发展的理念要求节约集约的内涵迭代。

  习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出,我们要认识到,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖草进行统一保护、统一修复是十分必要的。

  这个部门,就是自然资源部门。随着自然资源部及各地自然资源主管机构的组建,节约集约的内涵不断迭代、深化。

  生命共同体的理念要求节约集约必须从单纯面向土地,迭代到面向生命共同体。

  生态足迹理论揭示,人类的衣、食、住、行等生活和生产活动,都需要消耗地球上的资源,并且产生大量的废物。生态足迹理论通过土地和水域的面积,估算人类为了维持自身生存而利用自然的量,从而评估人类对地球生态系统和环境的影响,即在现有技术条件下,某一人口单位(一个人、一个城市、一个国家或全人类)需要多少具备生产力能力的土地和水域,来生产所需资源和吸纳所衍生的废物。

  在生态足迹计算中,各种资源和能源消费项目被折算为耕地、草场、林地、建筑用地、化石能源土地和海洋(水域)6种生物生产面积类型。如一个人的粮食消费量可以转换为生产这些粮食所需要的耕地面积,所排放的二氧化碳总量可转换成吸收这些二氧化碳所需要的森林、草地或农田的面积。

  生态足迹可形象理解为人类资源消耗的“大脚”,踏在地球上留下的脚印大小。基于此,只有从生命共同体的视角去践行节约集约,才能裹住透支资源的“大脚”,系统性实现土地的节约集约利用。而唯有裹住透支资源的“大脚”,高质量发展才有坚实保障。党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。

  围绕服务高质量发展,自然资源部门从2014年开始,部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作,决定用5年时间开展全国80%地级以上城市和60%县级市建设用地节约集约利用评价工作。总体来看,2014年~2016年,参评城市国土开发强度从6.85%上升至7.02%,城乡建设用地人口密度从4665人/平方公里下降到4613人/平方公里,地均GDP由201.1万元/公顷提高到222.2万元/公顷,地均固定资产投资由125万元/公顷增至152.3万元/公顷,单位GDP地耗从11.1公顷/亿元下降到9.07公顷/亿元,单位固投地耗由1.2公顷/亿元减少到0.8公顷/亿元,集约用地水平逐年提高,有力助推了全要素生产率提升和经济高质量发展。

  路径迭代

  从聚焦用地到践行“两统一”

  节约集约理念和内涵的迭代,催生了节约集约路径的迭代。

  党的十九大报告指出,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理。“统筹山水林田湖草系统治理”,是节约集约路径迭代的方向性指引。

  自然资源部组建以来,立足“两统一”职能,围绕“统筹山水林田湖草系统治理”,对节约集约路径进行了系统性重构。一方面,立足统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,推动《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》等政策的出台,通过加快推进自然资源要素市场化配置,构建保障节约集约的市场机制。

  另一方面,围绕统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,推动《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等政策出台,印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》等文件,构建保障节约集约的规划管制和生态修复机制。

  新冠肺炎疫情发生以来,自然资源部第一时间下发通知要求,做好疫情防控建设项目用地保障工作,同时印发2020年扶贫工作要点,支持贫困地区编制村庄规划,挖掘土地优化利用脱贫的潜力。新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩计划、工矿废弃地复垦利用计划向贫困地区倾斜。贫困地区开展增减挂钩产生的节余指标以及贫困地区开展工矿废弃地复垦利用产生的节余指标,可在省内流转使用。一系列因应形势的用地政策,为实现“六稳”“六保”、决战决胜脱贫攻坚提供了坚实支撑。

责任编辑:苏树芳
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