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农村宅基地管理体系正加快形成

时间:2020-08-05 09:51:08  来源:新华社  作者:王立彬

  近十多年来,农村宅基地管理现状可概括为“批不了、管不住、退不出、流不动”,一些地方农村乱占耕地建房问题屡禁不止,而且呈蔓延趋势。从保护耕地和维护国家粮食安全大局考虑,为全面整治农村占用耕地建房乱象,今年7月3日,按照堵疏结合原则,国家部署开展了农村乱占耕地建房问题专项整治。

  7月29日,自然资源部、农业农村部印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》,重点针对“批不了”问题,从规划、计划、占补平衡、农地转用等方面出台了新的政策措施。针对宅基地审批问题,去年12月,农业农村部、自然资源部印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》,进一步明确了审批程序,下放了审批权,规定今后农村村民住宅用地,由乡镇政府审核批准。

  对保障农民建房合理用地需求问题,虽然从国家层面给予了高度重视,也出台了相应的政策措施,但从操作层面看,除了新增指标国家予以保障,实报实销,不存在太大问题,涉及农地转用下放县级政府审批,解决了过去审批层级太高问题外,仍然面临两个需要破解的难题,今后农村村民想申请宅基地,也并非是一件容易的事儿。

  能为农村预留多少规划空间

  解决农村住宅用地没规划、缺计划、无指标问题,满足农民合理住宅用地需求,我国农村宅基地管理体系正加快形成。

  记者4日从自然资源部获悉,为进一步做好宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作,自然资源部下发的《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》明确,2020年底前完成全国农村地籍调查,宅基地和集体建设用地登记率达到80%以上。明年底前完成宅基地和集体建设用地及房屋登记资料清理整合,数据逐级汇交至国家不动产登记信息管理基础平台。农村不动产统一登记加快推进,将为保障农民合理建房用地、保护耕地提供产权保障。

  自然资源部国土空间用途管制司司长江华安说,清理乱占耕地建房,离不开保障农村居民建房合理需求。农业农村部、自然资源部印发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》明确了宅基地农户申请、村组审核、乡镇审批程序。按新土地管理法,两部门明确宅基地和村民住宅规划许可实行一表申请、合并办理,由乡镇人民政府一并发放农村宅基地批准书、乡村建设规划许可证。根据今年中央一号文件要求,进一步简化集体建设用地审批程序,下放审批权限。

  农业农村部农村合作经济指导司司长张天佐表示,此次两部门同时下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》,就是要坚决遏制新增违法违规问题,同时保障村民建住宅合理用地需求。随着一系列文件出台,从规划和计划指标落实到建房申请审批和监管,宅基地管理制度体系正加快形成。

  据介绍,加强农村集体建设用地规划管理,对耕地保护至关重要。作为浙江“千村示范、万村整治”工程首批试点,金华市金东区强化土地管理、土地整治,有效促进了耕地保护和粮食生产。该区傅村镇傅一村280余亩荒地通过流转、整治变水田,种水稻每年为村集体增收30余万元;通过专业合作社承包,每年又为村集体带来近50万元收入,村民还能通过入股享受部分红利。

  任何新增建设用地,首先必须符合土地利用总体规划。在上一轮土地利用总体规划编制中,由于分配给地方的规划规模空间有限,不少地方为保障城镇和开发区发展用地,想方设法压缩和挤占农村发展空间,有的村按现状建设用地被框死村界,甚至出了村就是永久基本农田,造成“寸步难行”;有的地方大搞撤村并居,腾退空间;有的村庄虽然“健在”,但在规划图上成了“消失的村庄”。

  长期以来,很多地方是没有村庄规划的。目前各地正在编制的国土空间规划,提出要把村庄规划作为国土空间规划中的详细规划,要求在县、乡级国土空间规划和村庄规划中,要为农村村民住宅建设用地预留空间,统筹安排宅基地用地规模和布局,满足合理的宅基地需求。

  其实,编制国土空间规划,同样面临耕地保有量、永久基本农田面积、城乡建设用地规模等硬约束指标控制,地方仍然摆脱不了优先保障城镇和开发区用地空间的思维定式。“统筹”就是切“蛋糕”,“蛋糕”就这么大,有几个地方会实打实给农村的宅基地多切一块呢?

  另外一个现实问题。长期以来,由于各种复杂原因,不少地方农村都存在大量无合法用地和规划手续的建房,既包括住宅类房屋,也包括公共管理服务以及工矿、仓储、商服等产业类房屋。解决这些历史问题,无非有四个办法,一是拆,二是补,三是挂,四是抹。对拆不了,补不了的,挂账搁置只是权宜之策。抹掉也是个办法,就是通过撤村并居、空心村治理、异地搬迁、村庄整体改造等,管他合法不合法,统统一拆了之。当然,最主要的手段还是依法拆除和补办手续。对可以补办手续的,有个重要前提,就是必须符合规划,那么在编制国土空间规划时,就要将这一部分纳入规划才能补办手续。消化这部分历史问题,同样需要从总盘子里再切一块“蛋糕”,这又给地方出了难题,切还是不切呢?切多少呢?切给谁呢?

  如果在规划空间上不能保障,满足农村村民住宅建设合理用地,也就可能成了空中楼阁。

  统一落实占补平衡的可行性

  自然资源部、农业农村部印发的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》,有个极其重要的新的政策规定,就是对农民建房占用耕地的,不需要由农民承担补充耕地义务,由当地自然资源部门统一解决占补平衡问题。

  具体规定是:对农村村民住宅建设占用耕地的,县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡,不得收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的,可按规定在市域或省域范围内落实。

  政策是好的,主要是替农民考虑,减轻农民建房办理手续的难度和经济负担,但又不能不落实法定耕地占补平衡,于是提出统一落实耕地占补平衡。

  在这里要先算一笔账。由于可开发的耕地后备资源越来越少,多年来,各地普遍面临占补平衡难题,后来国家采取了一些新的政策措施,拓宽了补充耕地渠道,放宽了一些限制,俗称是“打酱油的钱可以买醋”,而且允许占补平衡指标可以在省内交易,甚至跨省交易。也就是说,如果当地缺少补充耕地指标,可通过购买指标的方式解决占补平衡问题。

  以某省为例,这里暂不考虑产能指标问题,省内补充耕地指标交易的价格是18万元/亩,1处宅基地按三分耕地计算,就需要6万元。按一个县有500个行政村计算,每年一个村批两处宅基地,就是1000处宅基地,如果当地政府不能在县域内自行解决占补平衡,就需要每年拿出6000万元购买补充耕地指标。而实际上,如果放开宅基地审批,真正满足农民合理建房需求,无论是当地自行解决,还是异地购买,政府需要承担的补充耕地费用都将是一笔不小的数目。对经济条件比较好的地区,可能这笔费用不算什么,但对经济欠发达和贫困地区,这对当地政府来说,将是一笔沉重的负担。

  地方政府只要说,没有能力、财力解决占补平衡问题,农民申请宅基地可能就会成为一个政策无障碍、但实际难以落地的新情况、新问题。

责任编辑:苏树芳
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